Il gioco d'azzardo nella storia e nella morale italiane
E' una lunga storia, quella della tolleranza italiana verso il gioco d'azzardo, un fenomeno affatto nuovo, anzi che arriva da lontano.
Tra gli antichi Romani, il gioco d'azzardo era ampiamente tollerato, ma diverse furono le leggi emanate durante il periodo imperiale, tra cui spicca la Lex Julia de Maritandis Ordinibus, pubblicata nel 18 a.C. dal principe imperatore Augusto, che emanò varie leggi che proibivano o limitavano le scommesse pubbliche, specialmente quelle che coinvolgevano grandi somme di denaro o che si svolgevano in luoghi pubblici come il Circo Massimo ed il Colosseo durante le corse dei carri o le lotte dei gladiatori.
Anche altri imperatori, come Tiberio e Domiziano, emisero decreti che proibivano o limitavano le scommesse pubbliche e private.
Emblematico resta il detto creato dal poeta latino Ovidio nella sua Ars Amatoria: “Sic, ne perdiderit, non cessat perdere lusor.” (Così il giocatore perdente, per non restare in perdita, continua a perdere)
Con l'affermazione del Cristianesimo, dopo Costantino, il rispetto di tali decreti divenne sempre più difficile da applicare e il gioco continuò a essere molto praticato, sia in modo legale che clandestino.
Le cose cambiarono a partire dal VI Secolo, con l'avvento di Odoacre, durando fino alla fine del X secolo e del regno di Ottone I. Infatti, nelle culture barbariche, il gioco e la fortuna erano spesso associati a riti, divinità o pratiche religiose. Viceversa, le norme morali e sociali condannavano l’eccesso o la perdita di controllo e chi si dedicava a pratiche considerate dannose o disonorevoli.
In tale contesto, fino al XII secolo, troviamo papi e teologi medievali che si pronunciavano contro il gioco d’azzardo. Ad esempio, Papa Gregorio VII (1073-1085) e successivamente Innocenzo III (1198-1216) condannarono le forme di gioco considerate immorali.
Trascorso qualche secolo, però, lo Stato della Chiesa si trovò frequentemente in difficoltà finanziarie, a causa dello sfarzo esasperato e delle spese militari del clero rinascimentale e barocco. La necessità di reperire fondi portò le autorità ecclesiastiche ad autorizzare ed organizzare i giochi d’azzardo e le lotterie.
Come afferma lo storico Giuseppe Galasso, “il ricorso alle lotterie e ai giochi di fortuna divenne uno strumento ufficiale per finanziare le opere pubbliche e sostenere le spese della Santa Sede” (Galasso, Storia della Chiesa, 1980).
Le prime lotterie ufficiali furono introdotte nel XVI secolo, sotto Papa Gregorio XIII, che le autorizzò per finanziare opere civili e religiose.
“Le lotterie divennero un modo legittimo e riconosciuto per sostenere l’amministrazione e le iniziative caritative della Chiesa” (Giovanni Paolo II, Discorso sulle attività economiche della Chiesa, 1990).
Ad esempio, la “Lotería di Roma”, istituita nel 1583, che raccolse ingenti somme di denaro e contribuì a finanziare opere come la costruzione di nuove basiliche e la manutenzione delle strutture ecclesiastiche.
“La promozione del gioco d’azzardo da parte della Chiesa sollevò sempre dubbi e tensioni tra il desiderio di risanare le finanze e la necessità di mantenere un’immagine moralmente irreprensibile” (De Mattei sj, Storia della Chiesa e del denaro, 2001).
Non pochi furono gli scandali, come quello della “Lotería di Loreto”, istituita nel XVII secolo, con l’obiettivo di finanziare la costruzione e il mantenimento del Santuario della Santa Casa di Loreto, ma resasi famigerata per i metodi scorretti per aumentare le entrate, come manipolare i biglietti o incentivare fedeli già fortemente indebitati.
Nonostante le polemiche, la Santa Sede sancì pilatescamente che “finché il fine è nobile e il mezzo legittimo, il gioco d’azzardo può essere considerato uno strumento utile” (Relazione della Congregazione dei Riti, 1650).
Di contro, tra i luterani e i calvinisti, le posizioni sul gioco d’azzardo erano generalmente di condanna o di forte cautela, in linea con i principi religiosi che promuovono la sobrietà, il lavoro responsabile e l’evitare le tentazioni materialistiche che portano all’avidità o alla rovina economica.
Ad ogni modo, il gioco d'azzardo rimase considerato una “turpe causa” fino all’inizio del XVIII secolo, quando il giurista francese Jean Barbeyrac, nel suo Traité du jeu, giustificò l’attività ludica come un fenomeno naturale dell’uomo, assimilando il gioco a un contratto e, in questo modo, dichiarava la sua liceità, purché si rispettassero alcune condizioni: la libera volontà di entrambe le parti, l’uguaglianza tra esse (distinguendo tra “petit jeu”, con equilibrio tra gli impegni reciproci, e “gros jeu”, in cui tale equilibrio era assente) e la lealtà.
In tempi più recenti, nel saggio “I giochi e gli uomini” del 1958, il sociologo e antropologo Roger Caillois ha individuato quattro diverse tipologie di giochi, suddividendoli in base allo scopo che si prefiggono: agon, alea, mimicry e ilinx.
"Dopo un esame delle diverse possibilità, proporrei a questo scopo una suddivisione in quattro categorie principali a seconda che, nei giochi considerati, predomini il ruolo della competizione, del caso, del simulacro o della vertigine. Le ho chiamate rispettivamente Agon, Alea, Mimicry e Ilinx. Tutte e quattro appartengono a pieno titolo al campo dei giochi: si gioca al calcio, a biglie o a scacchi (agon); si gioca alla roulette o alla lotteria (alea); si recita la parte di pirati, Nerone o Amleto (mimicry); ci si diverte provocando uno stato di perdita di coscienza e smarrimento, attraverso un movimento rotatorio o di caduta (ilinx)."
L’Agon, ovvero la competizione, fin dall’epoca romana era considerato lecito anche con la presenza di scommesse, come tutti i i giochi basati sulla bravura, sulla strategia, sull’esercizio fisico e sull’addestramento.
Al contrario, l’Alea simboleggiava l’elemento del caso, del destino e del desiderio di abbandonarsi alle forze imprevedibili del fato, senza intervento razionale o strategico, dove il ruolo del giocatore si riduce a una sorta di liberazione dai vincoli del ragionamento e dell’abilità.
Queste due tipologie hanno da sempre suscitato l’interesse del diritto, che ha creato una categorizzazione del gioco basata inizialmente su uno schema dicotomico, successivamente ampliata con l’introduzione di una terza categoria.
Infatti, Agon e Alea non sono incompatibili tra di loro.
Nel suo saggio, Caillois evidenzia come questa fusione rappresenti una delle combinazioni più riuscite: il Poker è l’esempio emblematico di una miscela tra abilità e fortuna, combinando la sfida dell’Agon con il brivido dell’Alea.
Venendo all'Italia preunitaria, nel regno borbonico delle Due Sicilie il gioco d’azzardo aveva una diffusione significativa di sale da gioco, casinò e lotterie, soprattutto tra i ceti meno abbienti e spesso in modo clandestino, dato che la morale pubblica condannava il vizio del gioco come causa di rovina morale e familiare. Infatti, nel 1819, il re Ferdinando I emanò un editto che proibiva il gioco clandestino, per contrastare le truffe e le perdite eccessive tra la popolazione.
Nel Piemonte preunitario, viceversa, la prima legge statale tesa a regolamentare il gioco d’azzardo arrivò solo nel 1838, con lo scopo primario di limitare l’evasione fiscale ed incrementare le entrate pubbliche, con lo sviluppo di strutture ufficiali e sistemi fiscali, in linea con le politiche di centralizzazione e di finanziamento dello stato.
Seppure entrambi gli stati cercarono di regolamentare il gioco d’azzardo, le differenze principali furono nelle motivazioni e nelle modalità di intervento. Nel regno borbonico, il controllo era spesso influenzato da fattori morali, nel Piemonte, invece, si privilegiò un approccio lucrativo.
Anche successivamente, con l'Unità d’Italia, le autorità piemontesi, più che nelle restrizioni morali, si concentrarono sulla regolamentazione e sulla tassazione delle attività di gioco. La nascita di grandi casinò, come quello di Torino, e di sale da gioco ufficiali testimonia questo approccio.
Nel 1867, fu emanata la Legge sulle lotterie e le giocate pubbliche, come strumenti di raccolta fondi per lo Stato, e nel 1882 il Parlamento approvò una legge, che introduceva il divieto di alcune forme di gioco clandestino.
Difficile contrastare i giochi non autorizzati, mentre lo stesso Stato incentivava l'azzardo con le proprie concessioni pubbliche, ed infatti nel 1912 si rese necessaria una ulteriore legge, con controlli più stringenti e sanzioni più severe.
Con l’avvento del regime fascista (1922-1943), questa una politica di centralizzazione delle attività di gioco giunse al culmine, ma in direzione opposta a quella precedente: il gioco d’azzardo venne associato a una politica di moralizzazione pubblica, con campagne che invitavano i cittadini a evitare i vizi e a rispettare le norme stabilite dallo Stato. Dunque, l’atteggiamento ufficiale era più di repressione rispetto a regolamentazione orientata al consumo responsabile.
Nel 1926, fu promulgata la Legge sulle attività di gioco che, tra l’altro, prevedeva la creazione di un monopolio statale sulla gestione delle lotterie e dei casinò e l’obbligo di licenza per tutte le sale da gioco. La legge del 1931 rafforzò ulteriormente questa impostazione, creando un sistema organico di controlli statali.
Con la fine della Seconda guerra mondiale, una delle prime leggi emanate fu la Legge Quadro del 1946, a causa del problema del gioco clandestino, che a partire dal 1944 si era diffuso a dismisura, dopo la caduta del Fascismo ed il crollo delle istituzioni.
La “Legge quadro sul gioco d’azzardo”, seguita dal Decreto Legislativo n. 496, rappresentarono un intervento organico. Tra i principali contenuti della legge si possono evidenziare: il monopolio statale tramite un sistema di concessioni rilasciate dallo Stato, la gestione delle attività di gioco affidata ad enti pubblici, l'inclusione del gioco d'azzardo tra le principali fonti di entrate per lo Stato.
Nasceva l'epopea del Totocalcio e del Enalotto.
“Al Ministero delle Finanze venne affidata l’organizzazione e la gestione di queste attività ludiche, che potevano essere esercitate direttamente dallo Stato o date in concessione a soggetti giuridici o privati, previa adeguata garanzia di idoneità. Nacquero così il Totocalcio nel 1946, il Totip nel 1948, e la Tris nel 1958, insieme alle lotterie nazionali e ad altre iniziative popolari. Nello stesso periodo, furono aperti i casinò di Sanremo, Venezia, Saint-Vincent e Campione d’Italia. ” (AGIC - Associazione Gioco in Concessione)
In sintesi, l’Italia repubblicana introdusse un quadro normativo più articolato e permissivo, che riconosceva il ruolo delle attività di gioco come parte integrante dell’economia e della vita sociale, mantenendo il controllo pubblico e la leva fiscale come obiettivo principale, senza i paradigmi morali che lo avevano sostanzialmente represso sotto il Fascismo.
La svolta arrivò nel 1994, quando l'Italia aveva esaurito in un battibaleno i fondi della Patrimoniale del 1992 e c'erano da trovare nuove forme di finanziamento pubblico.
Forse non sorprenderà nessuno, ma uno dei primi passaggi della nascente Seconda Repubblica fu l’introduzione del “Gratta e Vinci”, la prima lotteria istantanea. Nel settore delle scommesse sportive, il 1994 vide l’introduzione del Totogol, un sistema che consentiva di scommettere sui risultati di partite di calcio.
Dal 1997, lo Stato aumentò la frequenza delle estrazioni del Lotto, che passarono da una a due volte a settimana, dando vita al “SuperEnalotto”, mentre nel settore scommesse nasceva il Totosei che permetteva di scommettere su più eventi sportivi non collegati tra loro.
Poi, nel 2002, lo Stato riunì le funzioni di organizzazione e gestione di giochi, scommesse e concorsi a premio sotto un’unica struttura unitaria, l’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (AAMS), oggi nota come Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (ADM), e decretò l’apertura delle scommesse telematiche sugli eventi sportivi, consentendo il gioco a distanza, comunemente definito online.
Poi, nel 2004, vennero autorizzate le slot machine, sostituendo le videopoker con nuove slot (le cosiddette AWP o New Slot), che funzionavano esclusivamente se collegate alla rete telematica dei monopoli, in modo da evitare frodi e, soprattutto, riducendo il rischio di infiltrazioni criminali, che già si era diffusamente palesato.
Il quadro divenne completo, nel 2006, quando il così detto Decreto Bersani, liberalizzò l’accesso al mercato del gioco d’azzardo per gli operatori esteri, consentendo loro di entrare nel mercato italiano, purché ottenessero una licenza rilasciata dall’ADM.
Infine, venne il 2011, che rappresenta un anno di svolta cruciale per il settore del gioco d’azzardo in Italia, segnato da una serie di interventi normativi.
Si iniziò l'11 aprile 2011, con il decreto direttoriale n. 666 (sic!), e l’introduzione ufficiale del poker cash e dei giochi da casinò nel panorama del gioco legale italiano.
Poi, arrivò la liberalizzazione del gioco online, sancita dal “Decreto di Ferragosto”, che aprì ufficialmente il mercato del gioco digitale agli operatori nazionali e internazionali.
Poi, ancora, venne la tristemente nota Legge 14 settembre 2011, n. 148, che attribuì all’ADM maggiori poteri di intervento e di regolamentazione, consentendole di introdurre nuovi giochi, di indire lotterie anche a estrazione istantanea, e di modificare le modalità di gestione di giochi come il Lotto e altri giochi numerici.
La legge permise inoltre di variare le percentuali di destinazione delle vincite e del montepremi, di adeguare il prelievo erariale unico e di fissare i compensi per le attività di gestione e di punto vendita.
E' così che siamo arrivati ad almeno 1,5 milioni di giocatori "problematici" con 18 milioni di italiani che nell'ultimo anno hanno "tentato la fortuna", spendendo 157 miliardi di euro, cioè cinque volte la spesa militare, tre volte la spesa nazionale per l'istruzione, una volta e mezzo quella per la salute e la metà di quanto serve per pagare le pensioni.
Con danni collaterali accertati per almeno 23 miliardi, tante sono le perdite di gioco degli italiani, e tutto per consentire all'Erario di incassare appena 11 miliardi di euro, appena il 7% del volume ricavato dalle concessioni.
Una domanda è certamente d'obbligo: il gioco vale la candela?